这时，不论技术上有无实施的可能性，只要对于技术上未实施的事情欠缺考虑，即不应发给许可。
与之同理，在监察制度改革的过程中，原属检察机关的部分职权——即对贪污贿赂案件、渎职案件的侦查权——已经在法律层面转至监察机关，且相应的办案人员在事实层面亦由检察机关转隶于监察机关，则不能不说监察机关在此范围内已具有《宪法》第40条上检察机关的某种性质。在这个过程中，《宪法》第31条规定的特别行政区内实行的制度得到了具体化，但宪法在这个过程中并未产生新的含义。
(55) 立法实务工作者也曾指出，虽然立法者赋予了较大的市以法规制定权，但为了同宪法保持一致，规定必须报经省、自 治区人大常委会批准后施行。(18) 例如，1994 年《监狱法》第 22 条规定:对罪犯提出的控告、检举材料，监狱应当及时处理或者转送公安机关或者人 民检察院处理，公安机关或者人民检察院应当将处理结果通知监狱。如前所述，全国人大常委会1983年的《决定》将宪法上的公安机关解释为具有公安机关性质的机关，这种合法宪法解释是扩张和发展了宪法的含义。第二种解释能够回避违宪判断，因此应当优先选择第二种解释。那么，这里如何回避违宪判断呢？由于《监狱法》在多处将监狱和公安机关并列规定，监狱一词的含义因此是明确的，不存在复数解释，所以无法进行合宪性解释。
例如，有学者聚焦立法对于发展宪法制度所具有的意义，指出我国的很多立法都具有创设宪法制度、明确宪法原则等方面的重要意义，如港澳基本法就是《宪法》第31条的具体化和丰富。如果把立法者对具体法律制度的创设都称作发展宪法，那将会使这个概念无所不包，从而失去其学术意义。[26]应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期。
而一谈到行政处罚，就自然联系到作为行政处罚基本法的《行政处罚法》之规定，故而试图从《行政处罚法》中探寻行政处罚权下移的依据。依职权法定原则，行政机关的职权均来源于法律法规的授予，但由于法律法规性质的差异，由此形成了职权性行政主体与授权性行政主体的二元区分。一是从《行政处罚法》和《行政强制法》等法律的规定来看，其执法管辖权明确归属于县级以上人民政府的职能部门。同样，当某项行政任务履行完毕或者因为经济社会的变化导致某项行政职能被取消时，曾经负责承担和履行该项任务的行政组织就失去了存在的理由。
因为其直接结果便是镇街无力承接下移的行政执法权，从而导致行政执法权下移不仅不能有效解决基层治理中的问题，而且还可能产生新的矛盾。以《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》（粤府函〔2020〕136号）为例，该公告明确提出，除了那些因专业性、技术性强，镇街无法承接的事项，或者因工作量小，由区县职能部门承担成本更低的事项，其余事项的执法权均可由镇街实施，执法权内容包括行政处罚、行政检查和行政强制等。
从《行政处罚法》第24条的表述来看，虽依据该条规定可将行政处罚权授予给镇街，但是否意味着镇街可直接根据本规定行使行政处罚权呢？答案显然是否定的。由此，行政执法权全面下移的法律依据需要重新予以塑造。从整体上说，法典式的单行法对镇街的行政执法权有两种不同的态度和处理方式。以《地方组织法》为框架，是指建立以该法为核心的领域法体系，在范围上除了《地方组织法》以外，还应包括以它为基础而制定的相关行政法规、地方性法规。
基层管理迫切需求的规范意义则在于，虽有处罚权下移之必要，但具体哪些处罚权是要下移的，应区分对待。行政执法权全面下移不是将县（市、区）人民政府职能部门所有的行政执法权均下移至镇街，而是按照责任清单的形式分割镇街执法权和县（市、区）人民政府职能部门执法权。另一方面，该规定强调镇街承接行政处罚权的能力。因此，当《行政处罚法》完成修订并确立了镇街获得行政处罚权的路径时，[2]学界纷纷对此作出了积极评价，认为相关规定为行政处罚权下移提供了法律依据。
例如，在土壤、大气、水、噪声等环境防治领域便属于此情形。在此之后，不少地方乡镇人民政府出现了只有党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室和财税办公室四个内部机构的设置。
因此，对行政执法权全面下移法律意涵的理解离不开对相关政策文件的梳理。虽然执法权范围十分宽泛，但行政处罚权是上级部门下移之行政执法权中最重要、最常见的部分，在某些地方，所谓执法权下移实际上就是指行政处罚权下移。
另一方面又考虑到我国各地区发展不平衡的客观现状，由省级政府根据当地实际情况决定是否授权以及授权的具体条件和范围等等，总体较为合理。特别是随着近年来信息技术的快速发展，许多执法部门已建立起了一体化的信息系统和综合化的指挥平台，这些技术手段对于镇街执法而言既是迫切需求的，又是镇街短期内无法自力完成的（当然很多时候重新建设也是没必要的）。据此，各镇街应当根据其具体情况来设置与行政管理实践需求相一致的组织机构。在全国人大常委会公布的2021年立法计划中，《地方组织法》（修改）已经列入初次审议的法律案之中，[22]这似乎印证了这一思路的可行性。另一方面，要明确镇街承担县（市、区）人民政府临时委托工作的财政保障。一方面，县级人民政府有完善的职能部门，与上级职能部门保持着职责同构的稳定条条业务往来。
但从当前的可行性来看，虽然重构整个行政组织法体系极其重要，但立法时机是否成熟则是一个值得商榷的问题。进入专题： 行政执法权全面下移 规范基础 制度重构 。
[6]前者是指职权来源于宪法和组织法的规定，职权实现的立法逻辑表现为依据宪法、组织法或者专门的法律。[4]胡建淼：《〈行政处罚法〉修订的若干亮点》，载《中国司法》2021年第5期。
这是因为在实践中，县（市、区）人民政府会因临时或者紧急需求，将相关事项委托给镇街来承担，由此需要的行政费用应由县（市、区）财政来负担。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。
[18] 另一类是赋予了乡镇人民政府、街道办事处的执法职权。第二个基本规则是，镇街的机构设置不应趋同。二是优化镇街机构设置与人员编制。如果以机构的无限膨胀和编制的不断扩张为代价来推进基层治理，这不仅违背了改革的初衷，还会产生不少新问题。
对于现有规定，笔者不做评价。其次，规范县（市、区）人民政府职能部门监督考核职责，以防乱作为。
申言之，对于镇街而言，行政执法权的全面下移带来了其行政法身份、规模与组织形式以及与区县人民政府职能部门关系等多重变化。二是有的管理领域的单行法，虽然提及了乡镇人民政府、街道办事处，但其职责或者身份只是配合性的，即镇街并未分享行政管理的实质性权力。
至于行政处罚权由哪个行政机关具体行使，原本就不是《行政处罚法》的规范目的。另一方面，镇街虽承担着面向基层的一系列职能，但由于没有细致的职能部门划分，更多地履行着块块的整体职能。
为此，执法职能已经全部或部分下放的县（市、区）人民政府职能部门应当做好三项工作，即为镇街执法人员提供技术培训、将基础信息主动向镇街开放、将实时监控信息与镇街共享。后者则指向职权来源于特定法律、法规的专门授权，职权实现的立法逻辑除了依据宪法、组织法和专门的法律法规以外，往往还需特定的立法进行配套规定。[26]虽然财权分配涉及国家的财政税收体制，也受各地不均衡的财政收支情况影响，因而它不是一个纯粹组织法上的问题，但从组织法的角度作出适度规定仍有不小的空间，因为镇街的基本运转、基本保障以及协调发展的统筹责任仍由县（市、区）人民政府来承担。实际上，以修法的形式来肯定和强化街道办事处在基层治理的作用和地位，已逐渐获得认同。
结合上下文来理解法条是系统性思维的基本要求，即当人们在探究某一法律规范的内涵时，不能仅仅关注规范本身的性质和功能，还必须从其与其所属的规范体的关系出发分析该规范在规范体中所处的位阶和地位。第一个基本规则是，禁止镇街机构与县级及以上人民政府的职能部门形成对口或变相对口。
又由于授权是用于表达基本形态之例外情形的概念，[7]那么《行政处罚法》第24条在具体适用时至少要有两个基本限制，即禁止一揽子授权和笼统授权，以免例外被异化为常态。[10]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，载《人民日报》2019年2月1日，第2版。
五、结语 行政执法权全面下移是政治推动的结果，我国现有的法律规范体系并未为行政执法权的全面下移提供自足的规范基础，既有的行政组织结构及其相应规则亦未为镇街有效承接起执法权做好充分准备。[19]叶必丰教授更是明确地提出：建议法律应根据宪法和组织法的规定原则上各级人民政府统一负责实施，并且根据其实际情况和一级事权原则确定有管辖权的行政机关，从而实现政府的统一领导。
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